博和观点 丨 行政协议司法解释六大亮点解读

   引  子  

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议司法解释）是在党的十九届四中全会胜利召开后，最高人民法院通过的又一部重要司法解释。这部司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、强化产权保护、保障民营经济和社会资本合作方的合法权益、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作产生积极的、深远的影响。行政协议司法解释对行政协议诉讼进行了专门规定，全文共29条，实现了若干重大制度创新。为此，我们对行政协议司法解释全文29条择其六大亮点进行详细解读，供法律界同仁参考，欢迎业界各位同仁指正！

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行政协议的定义和范围

第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。

第三条 因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

   解 读： 

以往司法实践中，法院常以涉案协议中是否体现出行政机关所具有的行政优益权来认定是否行政协议，这种判断模式引起了不少质疑。司法解释的出台解决了这一争议，根据司法解释第一条的规定，行政协议包括四个特征：

一是协议主体一方当事人必须为行政机关；

二是签订协议的目的必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；

三是协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；

四是协议双方当事人必须协商且意思表示一致。

这四个特征缺一不可，只有同时满足这四个特征，才属于行政协议。通过对行政协议内涵的规定，明确了行政协议与民事合同之间的区别，也区分了司法实践中部分行政机关签订的若干种类的协议，对此司法解释第三条规定予以了明确。

行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。但在司法实践中，行政协议远不止这两类协议，对此司法解释第二条予以了进一步的明确。通过明确行政协议的新类型，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象，确保国有资产等国家利益得到有力保护，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。此外，第六项“其他行政协议”作为兜底条款，也充分考虑了行政协议类型今后的发展、演变，预留了一定的学术探讨和实务界定的空间。

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行政协议的诉讼主体

第四条 因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

第五条 下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

第六条 人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

    解 读： 

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政协议司法解释第四、六条的规定，明确了行政协议诉讼的当事人资格，同时否定了被告基于行政协议的协议性提起反诉的可能。

由于行政协议的行政性特征，往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释第五条不再局限于民事合同的相对性原则，规定了特定情况下，行政协议中的利害关系人的原告资格。

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行政协议诉讼效率原则

第七条 当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。

第八条 公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

第二十二条 原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

    解 读：  

为了保障协议相对人一方的协议利益，同时考虑到行政协议是基于平等自愿签订的，行政协议司法解释第七条参考民事合同案件的管辖，明确了选择管辖制度，如此可以减少行政干预，以充分保护民营企业在内的行政相对人在行政协议案件的合法权益，营造良好的营商环境。

司法解释第八条规定明确了推定管辖制度，可以有效避免民事诉讼和行政诉讼均不受理、相互踢皮球的情况以及民事法官和行政法官对行政协议的重复认定，节省了当事人反复起诉、立案的时间，也提高了人民法院审判效率、节约司法资源。

行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。行政协议司法解释第二十二条规定，明确了诉讼类型转换，对于行政行为具有重大且明显违法情形的首先应确定为无效，因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

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行政优益权的合法性审查

第十一条 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

第十六条 在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

第二十一条 被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

   解 读：  

行政优益权行为是行政协议的行政性的重要体现，因此对其有必要进行全面的合法性审查。行政协议司法解释第十一条规定了对行政协议所涉被诉行政行为合法性进行审查。

针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，行政协议司法解释第十六条规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

行政协议司法解释第二十一条的规定，明确了行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿，尽可能保护行政相对人的合法权益。

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行政协议的效力确定

第十二条 行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

第十三条 法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。

行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

第十七条 原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

   解 读：  

根据行政协议的特点，结合行政诉讼法和合同法等民事法律规范，行政协议司法解释分别明确了行政协议的无效、效力待定、可撤销、可解除等具体情形：

行政协议司法解释第十二条规定，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效作了明确。行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

行政协议司法解释第十三条规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

行政协议司法解释第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。至于该撤销权的行使是适用民事法律规范上的除斥期间，还是行政诉讼法上的起诉期限，司法解释并没有明确，我们认为，基于撤销事由是民事法律规范中的胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，适用除斥期间更为合适，但后果将是行政诉讼程序中除了审查起诉期限外，还将增加审查除斥期间这一环节。

行政协议司法解释第十七条则规定了行政协议解除情形，即原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

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行政协议的强制执行

第二十四条 公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

   解 读:  

行政协议司法解释出台之前，始终没有明确的规定来解决行政机关一方对于行政协议履行的法律救济问题。我国行政诉讼奉行的是被告恒定原则以及“民告官”的单向性设计，其中并未规定行政机关享有诉权，行政机关无法作为原告通过提起行政诉讼的方式来获得法律救济，而通过行政协议的非诉执行程序，也面临着依据不足，法院不予受理的局面。实践中的房屋征收、土地征用等行政管理领域中，协议相对人基于各种原因既不履行行政协议约定的义务、又不提起诉讼的情况多有发生，严重影响到行政管理的效益和社会经济建设的进程。行政协议司法解释第二十四条规定了两种情形：

一是行政机关作出履行协议决定作为执行名义。如果行政相对人未按照协议履行，行政机关有权依据协议内容作出相应行政决定，并向人民法院申请执行该行政决定。

二是行政机关作出处理决定作为执行名义。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关有权对不履行协议义务的相对人作出处理决定。根据行政强制法和行政诉讼法的规定，行政相对人未按照协议履行，行政机关依法作出行政决定后，可以向人民法院申请执行该行政决定，人民法院可以参照行政强制法的规定进行审查并决定是否执行。

此外，行政协议司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则和法律适用原则，在裁判方式、赔偿标准等方面，对行政相对人及利害关系人给予强有力的司法保护，对行政协议约定仲裁条款的，明确了原则上应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。对于起诉期限和诉讼时效的适用，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

END 作 者 简 介

岳峰  上海博和律师事务所律师助理

业务领域：行政复议、行政诉讼、民商事法律服务

岳峰，中国海洋大学法学学士、上海交通大学法律硕士、原上海市闵行区人民法院法官助理，在法院长期从事行政及民事审判工作十余年，具有丰富的妥善处理行政及民事案件的审判实践经验。累计审理各类行政及民事案件千余件，其中包括具有一定社会影响的重大疑难复杂案件。人生信条：博学笃行，厚德重法。

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编辑丨山雨

声  明

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